La pianificazione urbanistica e il diritto di costruire

Per attività edilizia si intende la costruzione materiale di manufatti stabili idonei a soddisfare il bisogno dell’abitazione o della produttività. Gli strumenti attraverso i quali la pubblica amministrazione regola in concreto l’esercizio del diritto di costruire sono: il permesso di costruire, la denuncia di inizio atività (D.I.A.) ed il regolamento edilizio.

Numerose sono inoltre le leggi speciali che dettano norme in materia edilizia per meglio regolamentare l’attività edificatoria del settore privato. Per poter quindi edificare liberamente il privato deve ottenerre l’assenso esplicito o implicito dell’autorità comunale, seguendo una procedura ben precisa.

Tuttavia esistono anche interventi edificatori che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo e la legge ne da precisa indicazione.

La pianificazione urbanistica

La pianificazione viene prevista dalla legge urbanistica risalente al 1942 e prevede due distinti livelli, il primo livello che riguarda le direttive, ha ad oggetto grandi porzioni di territorio a livello nazionale ed ha lo scopo preciso di suggerire le direttive generali alle quali dovranno ispirarsi poi i piani urbanistici del secondo livelli; questi strumenti sono adottati dalle Regioni, dalle Province o dagli enti locali con competenza territoriale ad ampio raggio. Il secondo livello di pianificazione si dice invece attuativo ed è di competenza comunale e riguarda i singoli aggregati urbani di un comune.

In buona sostanza in urbanistica esistono, gerarchicamente articolati, diversi livelli di programmazione, la prima contenente i piani regolatori generali ed il programma di fabbricazione a disciplina dell’intero territorio e poi i piani attuativi come il piano particolareggiato per la progettazione dettagliata delle singole aree urbane, al culmine della gerarchia abbiamo anche il regolamento edilizio, il quale si occupa di governare specificatamente le distanze, le altezze e le altre prescrizioni costruttive per i singoli edifici.

Per schematizzare abbiamo:

• piani territoriali di coordinamento regionali e provinciali, indicano agli enti locali la pianificazione territoriale generale;
• piani regolatori generali comunali, sono lo strumento che impone le direttive in merito alla territorialità di ogni comune;
• programmi di fabbricazione che sono i piani regolatori dei Comuni di piccole dimensioni;
• programmi pluriennali di attuazione, che indicano le priorità da osservare nell’attuazione degli strumenti urbanistici;
• piani particolareggiati di esecuzione ed i piani di lottizzazione che altro non sono che l’attuazione dei piani regolatori generali.

Il piano di lottizzazione è come un piano particolareggiato e per lottizzare si intende il frazionamento di un terreno in varie porzioni per realizzare stabili ad uso residenziale, turistico o industriale ed essere venduti successivamente.

Se un Comune non avesse previsto un piano particolareggiato, può essere presentato un piano di lottizzazione da parte dei privati che intendessero apportare delle modifiche al territorio comunale, all’approvazione del piano da parte del Comune segue la stipula della convenzione di lotizzazione e di solito il privato esegue, come stabilito nella stipula stessa, tutte le opere di urbanizzazione richieste a proprie spese.

Piano regolatore generale e piani urbanistici

L’obbligo di ogni Comune prevede la formazione del Piano Regolatore, dove per ogni Comune si intendono tutti quelli compresi negli elenchi del Ministero dei Lavori Pubblici e delle Regioni e per quei Comuni dichiarati stazioni di cura; tutti gli altri hanno in ogni caso la facoltà di formare un loro piano o di adottare un cosiddetto programma di fabbricazione. Il piano regolatore generale deve contenere previsioni con cui vengono determinate le aree destinate a servizi di interesse pubblico, dette previsioni di localizzazione, oltre ad aree di zonizzazione con le quali il territorio viene diviso in zone con determinati vincoli e caratteri.

In riferimento alle localizzazioni il piano deve contenere la localizzazione appunto della rete delle vie di comunicazione principali, la determinazione delle aree destinate a servizi di interesse pubblico, nonchè le aree da riservare ad edifici pubblici come ospedali, scuole o opere di interesse collettivo.

Riferendosi invece alle zonizzazioni, il piano regolatore generale deve contenere la divisione del territorio comunale in zone omogenee con indicazione delle zone da sottoporre a vincoli, con indicazione delle zone degradate nelle quali si rende opportuno l’intervento di risanamento e di conservazione attraverso i cosiddetti piani di recupero.

La durata del piano regolatore generale è a tempo indeterminato, ossia esso ha vigore senza scadenza, fino a quando non venga sostituito da un nuovo piano successivamente approvato, pertanto non è possibile una delibera del Consiglio comunale di abrogazione del piano.

Ciò che è contenuto nel piano regolatore è immediatamente operativo per i privati che devono osservare le prescrizioni stabilite dal piano nelle eventuali costruzioni. Tuttavia il piano regolatore può essere modificato attraverso successive varianti, quando sono modificate le condizioni che avevano giustificato certe disposizioni dello strumento urbanistico.

Le varianti sono spesso usate quando il piano regolatore ormai risulta essere obsoleto, vecchio, rispetto alla situazione reale e pertanto si sfruttano le varianti per apportare modifiche al piano regolatore generale.

La legge prevede anche la possibilità di varianti cosiddette automatiche , dando ad alcuni piani urbanistici la reale capacità di apportare deroghe alle norme del piano regolatore generale. Alcuni esempi di varianti automatiche si hanno per la scelta di aree conseguenti all’approvazione dei piani dizona per l’edilizia economica e popolare o per la realizzazione dei parcheggi. Di seguito una breve distinzione tra:

• programmi di fabbricazione, che altro non sono che degli elementari o basilari piani regolatori di Comuni piccoli, niente di diverso dai classicii piani regolatori generali, se non per le dimensioni dell’assetto urbanistico del territorio che vanno a regolamentare;
• programmi pluriennali di attuazione, che si occupano di indicare la priorità da osservare negli interventi,;
• piani particolareggiati di esecuzione, che sono gli strumenti attuativi dei piani generali, essi specificano e vengono redatti per limitate porzioni di territorio compreso nel Comune interessato.

Con l’indicazione di lottizzazione si intende il frazionamento di un terreno in varie parti o porzioni definite appunto lotti, per l’edificazione di uno o più fabbricati a scopo residenziale o turistico o anche industriale, per poi successivamente rivendere i lotti. Se i comuni non provvedono alla formazione del piano particolareggiato, qualsiasi privato che desideri può presentare un apposito piano di lottizzazione al fine di apportare delle modifiche all’assetto del territorio del Comune interessato.

All’approvazione del piano da parte del Comune segue poi la stipula di convenzione di lottizzazione, in pratica un contratto tra il privato presentante ed il Comune con il quale il privato assume l’obbligo di realizzare a proprio costo tutte le opere di urbanizzazione primaria e parte di quelle secondarie per l’intero perimetro del terreno oggetto della lottizzazione.

Limiti dati dai piani urbanistici al diritto di costruire

I piani urbanistici impongono fortissimi limiti ai diritti di un proprietario di un immobile, in quanto stabiliscono divisioni territoriali decidendo a priori su quali parti del territorio sia possibile dedicarsi alla costruzione. Esiste anche la possibilità di vietare totalmente qualsiasi tipo di intervento urbanistico, in questo caso allora il proprietario viene completamente spogliato del diritto di costruire sulla sua proprietà.

Chiaramente la parte che balza immediatamente all’occhio in questi casi riguarda il valore commerciale del fondo che se non edificabile assume un significativo valore basso rispetto ad un fondo sfruttabile con edifici. Pertanto a questo punto emerge una discrepanza o meglio una forte disparità di trattamento dei soggetti proprietari. Altre limitazioni sono presenti poi nei casi in cui i fondi si trovino nelle immediate vicinanze di opere pubbliche o luoghi soggetti ad uso pubblico ed in questi casi al fine esclusivo di tutelare preminenti interessi pubblici, si limitano altresì le disponibilità dei proprietari.

Si parla, nello specifico, spesso di obblighi di distanza per le costruzioni in zone prossime alle opere e comunemente vengono denominate zone di rispetto. Le indicate zone di rispetto vengono pertanto imposte per dare una logica distribuzione all’edificazione circostante, e di queste imposizioni è necessario tenerne conto anche in sede di pianificazione ed altrettanto è d’obbligo riportare queste imposizioni nei piani urbanistici generali.

La legge comunque prevede dell zone di rispetto proprio al fine, per esempio, di evitare danni o pericoli all’incolumità delle persone. Le zone di rispetto previste vengono elencate come le seguenti:

• delle ferrovie
  dove è vietato costruire ad una distanza inferiore ai 30 metri rispetto ai tracciati delle linee ferroviarie;
• dei cimiteri
  ai sensi delle leggi sanitarie, i cimiteri devono essere posizionati ad almeno 200 metri dai centri abitati ed allo stesso modo vi è il divieto assoluto di edificare intorno ai cimiteri entro il raggio dei 200 metri
• degli aereoporti
  per logici motivi di sicurezza, includendo oltre ai limiti edificatori anche le piantagioni arboree ed i rilievi orografici
• del demanio marittimo
• delle aree doganali
• delle acque pubbliche

Altra limitazione assolutamente rilevante alla attività urbanistica deriva dal voler combattere con adeguatezza il fenomeno degli incendi dolosi di boschi finalizzati alla speculazione edilizia, infatti, la legge prevede che in caso di incendio boschivo di natura dolosa, quelle terre non potranno avere destinazione diversa da quella anteriore all’incendio per almeno un periodo di 15 anni.

Esecutività dell’attività edilizia

Parlare di attività edilizia comporta il trattare ciò che concerne la costruzione di strutture in materiale stabile ossia manufatti stabili destinati a soddisfare il bisogno dell’abitazione, pertanto case, piuttosto che una necessità produttiva e quindi fabbriche o negozi ed uffici.

Come ben specificato l’attività legata all’edificazione è nelle mani del proprietario del fondo, tuttavia l’attività edilizia in concreto viene poi ad essere sottoposto ad un controllo da parte della Pubblica Amministrazione che ha sempre un dovere e compito di sorveglianza su tutto il territorioe sullo sviluppo urbanistico.

La Pubblica Amministrazione nella figura del Comune controlla e regolamenta il concreto esercizio del diritto di edificazione da parte del privato cittadino detentore dello stesso, in prima fase attraverso degli strumenti ben precisi che sono il permesso di costruire, che da poco ha preso il posto della concessione edilizia, la denuncia di inizio attività ed il regolamento edilizio.

Le norme che disciplinano il come costruire e tutte le formalità che devono essere adempiute, nonchè le caratteristiche fondamentali che devono avere gli edifici sono per parte loro, contenute nelle leggi speciali inerenti, ma per la maggiore si trovano nei regolamenti cosiddetti edilizi. I regolamenti edilizi, appunto per legge devono contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi.

Il regolamento è un vero e proprio strumento edilizio che ogni Comune deve adottare obbligatoriamente, esso indica in pratica il “come” costruire, mentre il piano urbanistico si attiene ad indicare il “dove” costruire.

Circa la normativa che si occupa della parte tecnico-estetica si deve fare riferimento a tutte le imposizioni in materia di altezze minime e massime dei fabbricati, l’ampiezza e la formazione dei cortili, l’aspetto esteriore ed il colore dei fabbricati, l’apposizione dei numeri civici ecc. Le norme in materia igienico-sanitaria invece riguardano le distanze tra le costruzioni stesse ed infine le indicazioni circa la sicurezza e vivibilità dei manufatti, si demanda al Comune il potere di adottare quelle misure idonee a garantire l’ incolumità agli abitanti e la salubrità dell’ambiente, in base al’esperienza in materia.

La parte sicuramente molto ricca è quella tutelata poi dalle leggi speciali che dettano norme tecniche ben precise e trattasi delle norme antisismiche, delle norme su opere in cemento armato, norme dettagliate sull’igiene nell’edilizia,norme sulle barriere architettoniche e le norme per la sicurezza sugli impianti.

Iter per l’edificabilità

Come ben specificato l’attività edificatoria spetta al proprietario del fondo per il quale essa è prevista, tuttavia egli ha da ottenere l’assenso esplicito o implicito dall’autorità comunale. Come già evidenziato ad oggi la vecchia concessione edilizia è stata sostituita dal permesso di costruire, trattasi in verità di una modifica sostanzialmente letterale in quanto il concetto resta invariato, mentre in parte è cambiata la procedura. Il rilascio del permesso di costruire va richiesto attraverso specifica domanda presentata allo sportello unico per l’edilizia allegando tutti gli elaborati progettuali ed importante una autocertificazione circa la conformità dello stesso alle norme igienico-sanitarie come previsto dalla legge.

Lo stesso sportello, da poco creato al fine di esemplificare le procedure di rilascio, comunica al richiedente entro un tempo di 10 giorni o20 a seconda delle dimensioni del Comune, il nominativo dell’incaricato che si occuperà del procedimento e che entro 60 giorni deve curare la pratica ed ottenere tutti i pareri necessari per proseguire, tipo pareri comunali o dei vigili del fuoco. Altro termine di 15 giorni entro i quali il dirigente che riceve la richiesta di procedura dall’incaricato, dovrà rilasciare il diniego o il permesso, trascorso inutilmente questo ultimo termine la domanda si intende rifiutata e sarà negato pertanto il permesso di costruire.

Il rilascio del permesso di costruzione è subordinato al pagamento da parte del richiedente di un contributo che viene comparato per la determinazione all’incidenza degli oneri di urbanizzazione ed al costo effettivo della costruzione. La legge indica poi chiaramente gli interventi da sottoporre al preventivo rilascio del permesso di costruire e sono gli interventi di:

• nuova costruzione
• ristrutturazione urbanistica
• ristrutturazione edilizia che comportano un aumento di unità immobiliari, modifiche effettive del volume, della sagoma, dei prospetti o superficio che comportino addirittura mutamenti della loro destinazione d’uso

La denuncia per l’inizio attività è disciplinata da diversi articoli del Testo Unico dell’edilizia n.380/2001, e l’interessato deve presentarla almeno 30 giorni prima del reale inizio dei lavori ed il responsabile dell’ufficio comu nale se entro tale data riscontri l’assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento.

Sempre in base alle norme che la riguardano, la DIA è sufficiente per tutti quegli interventi individuati in via residuale, cioè in pratica quelli non espressamente sottoposti a permesso di costruire. Inoltre sono realizzabili in alternativa al permesso di costruire gli interventi di:

• ristrutturazione comprensivi della demolizione e ricostruzione entro le stesse volumetrie;
• nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi comprersi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo;
• nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.

Per concludere genericamente è possibile elencare quali siano invece gli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo nei seguenti casi:

• manutenzione ordinaria per i quali non è richiesto alcun atto di assenso da parte del Comune;
• opere edilizie che hanno per oggetto le innovazioni da attuare negli edifici dirette ad eliminare le barriere architettoniche per i portatori di handicap, necessita solo di mera denuncia di inizio attività se queste opere consistono in rampe o ascensori esterni o comunque che alterino la sagoma dell’edificio;
• opere temporanee per la ricerca nel sottosuolo;
• opere relative alla difesa nazionale;
• opere eseguite dallo stato su beni demaniali e non;
• opere pubbliche di interesse statale da realizzarsida parte di enti o concessionari di servizi pubblici;
• opere pubbliche dei Comuni.